注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

蓝天碧海的博客

我只愿:面朝大海、仰望蓝天、 春暖花开!

 
 
 

日志

 
 

独家披露:学界上报中央的“官邸制”建议方案  

2013-11-18 12:37:34|  分类: 十八届三中全会 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

关于建立中国特色“官邸制”的建议

汪玉凯

按语:“关于建立中国特色‘官邸制’的建议”,是中国行政体制改革研究会2013年初设立的重大研究课题——“中国特色官邸制研究”,课题负责人为中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯教授。课题在今年6月初步完成,形成三个研究报告:《国外官邸制研究》、《中国古代官邸制研究》、《当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势》。本建议稿是由汪玉凯教授撰写、并经中国行政体制改革研究会于2013年7月上报中央的建议方案。

党的十八大后,中央做出了转变作风的八项规定,在社会上产生了广泛影响。2013年6月,在中央政治局召开的专门会议上再次明确提出,要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、公务接待、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准。我们认为,在统筹制定领导干部的生活待遇方面,一个重要举措,是要建立中国特色的“官邸制”。

一、实行“官邸制”是国际社会的普遍做法

所谓官邸制,就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度。比如美国当选总统进驻白宫,英国首相进驻唐人街10号,法国总统进驻爱丽舍宫已是人们熟知的常识。国外实行官邸制的范围、对象、标准等虽不尽相同,但对国家领导人以及高级官员在任期内解决他们的住房问题带有共性。

美国对民选的联邦、州、市主要官员,如总统、副总统、州长、副州长和市长(只有相当规模的大、中城市市长),法律规定政府应提供官邸,任职期间可享用,任职期满则应搬出。基于安全理由,总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸,市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利,自购居所居住。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出,居住者则只需交纳象征性的年租金1美元。对邦、州当选议员(含参众两院〕实施住房租赁津贴补贴制度,补贴的原则以“体面、舒适”为基准,具体数额由议会的金融委员会审定。

德国实行“官邸制”的对象,主要是在任的高级公务员,包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须进驻官邸外,各部部长则可以有一定的灵活性:可以进驻官邸,也可以自有或租用住房,国家为两间房间配备相应附属设备和承担相应的房租。所有的联邦官邸,均由联邦政府出资,根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养,并对维护保养做出严格规定。

法国的官邸制范围比德国还要小,除政府领导人外,国家对各部部长也没有实行统一的官邸制度,而是实行了住房补贴制度。国家资助的部长公寓最大面积限定为80平方米,部长家庭中每增加一个孩子,房屋的面积可以扩大20平方米。而超标面积的住房费用必须由部长本人承担。2006年2月,时任法国财政部长盖马尔因用公款在巴黎黄金地段为一家十口租住600平方米豪宅被曝光后,因违反规定被迫辞职,在法国引起巨大反响。

日本的情况比较特殊。在小渊惠三执政时,除了首相和房屋长官保留官邸外,其余官邸一律废除。但是仍有两类官员可以免费使用住宅:一类是内阁大臣以上的政府高级官员和国会有关领导;另一类是特殊工作需要的官员。按照日本法律,国会参众两院正副议长、内阁总理大臣以及内阁大臣、最高法院大法官、检察总长、会计检查院院长、人事院总裁、国会图书馆馆长以及驻外使馆大使等人可以免费使用国家公务员宿舍。在这些享受免费居住公务员宿舍的高级官员的住宅中,应配备桌、椅等日常生活必须的家具等财物,免费提供给他们及其家属使用。这些高级官员居住的房屋所需的修缮、以及水电、煤气等各项费用全部由国家负担。另一种免费使用公务员宿舍的人员是通常需要在工作时间之外,为保护国民生命或财产随时都有可能奔赴工作岗位开展工作的公务员,而且这些住宅必须建立在机关属地内部或者附近。

韩国只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门的官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长(指部级处,如企划预算处)、各院、部的次长(副部长)、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间,政府提供官宅,卸任后搬出让给继任官员居住。

通过以上介绍可以看出:一是当代主要发达国家几乎都实行了官邸制,虽然范围不一,但有一点是相同的,即任职期间入住,卸任后搬出;二是除了官邸外,多数国家对部长级以上高级官员普遍实行“官宅制”,即提供住房补贴,卸任后取消;三是所有的官邸和官宅都由国家所有,或者由国家租用,按照规定配置内部设施,费用由国家承担。四是很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明,接受社会监督,并建立严格的纠错机制,防止政府高级官员谋取住房特权。

二、实行“官邸制”是遏制领导干部“以权谋房”的根本途径

新中国建立后,我国没有按照国际惯例实行官邸制。改革开放前由于受计划经济体制的影响,我国实行的是一种典型的福利分配制度,国家按照公职人员的级别高低,配置一定的住房,即使党和国家领导人,也不例外。改革开放后,随着住房制度改革的深入,除党和国家领导人之外,包括省部级领导干部在内的所有公务员都参加了住房制度改革,住房社会化、货币化的大格局基本形成。经过十多年的探索和实践,我国住房制度改革取得了重大突破,但在这个过程中,也暴露出一些比较突出的问题。

一是领导干部违规建房、“以权谋房”成为腐败的新形式。其突出表现是,房改后不少地方程度不同地出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象,多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题也很突出,有的甚至还出现了官员建造别墅的热潮,在社会上产生了恶劣的影响。有人把目前领导干部利用权力侵占住房的手段的特点概括为六个方面:一是超标建房,屡禁不止;二是乱拉资金,负债建房;三是压价购房,索要住房;四是集体决策,化公为私;五是手段翻新,由明转暗;六是倒卖出租,优惠住房。

更为突出的是,近年来一些贫困地区的官员也纷纷建造官员别墅,成为社会关注的新热点。比如被《人民日报》曝光的广西柳州市的柳江东岸,有一片专为市四大班子领导建的高档住宅小区,名为“河东苑”,每套320-340平方米,每平方米售价仅相当于周边商品房价的一半。河南省一位领导曾痛斥干部住房腐败问题:“一个县的科级干部,住房超过300平方米,最大的达到600平方米,这是什么风气?这是奢靡之风!”。

近来一些腐败官员涉及到房产腐败问题,也令社会震惊。原山东省副省长黄胜有房产46套,原杭州市副市长许迈永有房产25套,原广东茂名市委书记罗荫国名有房产67套,原浙江省药监局局长黄萌有房产84套,原安徽黄山园林管理局局长耿晓军拥有房产38套,原上海房管局第一副局长陶校兴在上海有房产30套,原云南楚雄彝族自治州州长杨红卫有房产23套。而原铁道部长刘志军贪污腐败案中,仅涉及到的房产竟然高达374套。

二是干部交流、异地任职等,客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利。近年来,我国为了防止腐败、培养干部,加大了领导干部交流和异地任职的力度,中央与地方的上下互动也明显加强。目前县以上的党政主要领导人以及纪检、组织、公安等重要岗位的领导干部一般都不能在本地任职,再加上进京领导干部人数的增加等,都可能为少数领导干部以权谋房、侵占国家财产提供机会,有的甚至处于失控状态。比如,一个领导干部到某地任职,地方大都为其准备好了“住所”,这个“住所”往往就成了其个人的资产(除机关的办公地方,或者宾馆外)。调离后多数不退,实际上为永久占用,一些省部级干部多处调动多处占房。退休以后“住所”也成了自己的或者变相为个人私有财产,不仅可永久使用,还可留给后代。比如某省一个有29套省级干部住房的大院,现职省级干部住8套,占28%,调离干部家属住2套,占7%,离退休干部家属住17套,占59%,空2套(太大或太旧),占7%。据推算再过几年,基本上就是敬老院了。这种现象,在我国很多地方具有一定的普遍性。现在的问题是,一些地方甚至连乡镇领导干部每调动一次工作,也要给自己建一套房子,可见其事态发展的严重性。如果中央再不采取严厉举措,还有进一步泛滥的可能。

三是受享乐主义、奢靡之风的影响,包括高级领导干部住房在内的特权泛化,引起人民群众的强烈不满,损害了政府的形象。共产党立党、执政的一个重要宗旨,就是自身不追求特殊利益,而是要最大限度地为人民群众谋取利益,建立廉价政府。然而,目前我国在高级干部待遇方面所形成的一些不合理特权,不仅不符合共产党的这一宗旨,助长了官僚主义、享乐主义和奢靡之风,而且也越来越引起公众的不满,产生了一系列负面影响。

一个显著的例子是,这几年人们普遍对我国政府管理活动中的行政管理费居高不下而多有议论,这种现象的后面与高级领导干部退休后仍然享受在职期间的待遇等有直接关系,也给国家财政造成沉重负担。因此,重新研究制定领导干部的待遇标准,改革高级干部待遇终身制的问题,建立包括官邸制在内的领导干部待遇制度体系,显得十分紧迫。

三、建立“官邸制”的四点建议

第一,明确实行官邸制的适用范围和主体资格条件。严格意义上说,官邸制并不是从西方国家开始的,中国历史上最早的“官舍”,就是现代官邸制的雏形。居住官舍不仅是一项福利,也是一种政治待遇。自秦汉以来,凡州郡府县各级地方政府之主要首长,都居住在官舍内,并用屋宇式的宅门同以大堂为中心的办公区域划出界线。退休离任,官舍大都被收回。官员离任不得带走任何公家财物。

从国外经验和我国的实际状况看,我们认为在我国建立官邸制,首先必须明确实行官邸制的范围。而确立官邸制范围也不一定只与官员的行政级别挂钩,主要是从国家的尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。鉴于此,我们认为合理的中国特色的官邸制范围宜限定在:一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委;最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。二是省、自治区、直辖市的书记、省长(自治区主席、市长)、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长。三是市、县(含县级市)两级的书记、市长县长、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长。四是异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。如果不属于异地交流任职的官员,可以执行正常的房改政策,不属于适用官邸制的范围。

对其他党和国家领导人可以实行公宅制。实行公宅制度的官员群体,主要指那些不参加房改的正部级以上的、但又不属于实行官邸制的那些党和国家领导人。国家为他们在任职期间提供公宅,卸任后搬出。具体来说主要包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、人大副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。

在确定实行官邸制和公宅制的范围时,有两个问题至关重要:一是要坚持老人老办法,新人新办法。也就是从新担任领导职务的领导干部中实施,原领导人以及离退休的党和国家领导人可采取自然过度的办法。二是研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来一位参加过部长级房改的领导人如果提升为国家领导人了,那么,可在保留原来房改房的同时,享受国家提供的官邸或者公宅,任期结束后应该搬出。可在保留现行正部级领导干部享受220平方米住房的基础上,再给予一定的补偿。只有这两个问题解决好了,这项改革才有可能真正启动。

第二,要积极探索异地任职干部“官邸制”的改革路径。在异地交流任职的领导干部中,最高的只涉及到正部级。鉴于我国正部级以下的领导干部都参加了房改,所以原则上在异地任职入住官邸时,不管其是否带家属前往,领导人的原房屋都应该保留。但任职期满后必须从所住官邸搬出。考虑到房屋在不同地区间的价格差异很大,对那些从低房价地区交流到高房价地区的领导人,比如进京,就要考虑相应的补偿政策,如确保在原地的房屋出售之后,可以容许其在京购买相应面积的经济适用房。

当然,在实行官邸制的过程中,还可以在地方有一定的灵活性。比如,考虑到未来绝大多数异地任职的年轻领导干部都没有参加过房改,因此,这些人到新的任职地,就可以有多种解决住房的方式:一是可以选择由国家提供的官邸。二是也可以自己到市场上按市场价租房或买房,国家提供租房补贴,如果不担任领导职务后就不能继续享受租房补贴。三是对一些退休后愿意回原籍颐养天年的官员,国家应该制定相应的鼓励政策。

第三,对于官邸和公宅,一律由国家统一建造、购买或租赁,并按照严格的制度,配置设施和修缮。按照国际惯例,绝大多数官邸和公宅都是免费入住的,即使交费也是象征性的。按照我国的国情,我们认为,对于所有国家拥有的官邸和公宅,实行免费入住较为合适。这些官邸和公宅的内部设施配置和维修,国家要建立统一制度,予以规范。

应该指出,我国过去虽然没有建立起官邸制度,但国家所拥有的公房的数量还是比较多的。因此,在建立官邸制和公宅制的过程中,首先要按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等,明确现有房源;还要对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等,进行详细的统计和调查。只有做好了这些基础性工作,处理好多方面的关系,才能减少建立官邸制的阻力。

第四,建立严格的住房监察制度。为了遏制住房腐败,在建立官邸制的过程中,要同时建立住房检查制度。首先要全面清理领导干部的现有住房。特别对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况,进行认真的清理,对多占住房的要限期清退,逾期不退的,除按市场租金标准加倍收取租金外,同时按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。其次要建立领导干部住房申报制度及住房档案,加强动态管理。同时要建立和健全领导干部住房腐败的问责制度,明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。第三要推进干部住房公开制度,自觉接受社会监督。一方面公开实行官邸制和公宅制的范围、对象、国家对官邸和公宅的配置标准、补贴标准,以及其他级别官员的住房标准、干部购买或建造住房的申报和审批程序以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定等。另一方面要畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制,加大社会监督的力度。

国家行政学院中国行政体制改革研究会《中国特色官邸制研究》课题组

执笔:汪玉凯(中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授)

2013年7月

(本文系汪玉凯教授授权凤凰网独家发布,转载请注明来源。) 独家披露:学界上报中央的“官邸制”建议方案 - 蓝天碧海的博客 - 蓝天碧海的博客

[责任编辑:PN016]标签
  评论这张
 
阅读(8)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

在LOFTER的更多文章

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2016